3. Januar 2003 Harald Mattfeldt

Fallbeispiel: Die wirtschaftspolitische Bedeutung der Maastricht-Kriterien

Stammen diese Kriterien wesentlich aus neoklassischem Gedankengut?

1. Hintergrund

In der aktuellen wirtschaftspolitischen Diskussion wie auch im vergangenen Bundestagswahlkampf spielen und spielten die Maastricht-Kriterien eine wichtige Rolle. Bei diesen Kriterien, die im Februar 1992 in den sog. Maastricht-Verträgen und den zugehörigen Protokollen vereinbart wurden und Anfang 1993 in Kraft traten, ging es darum, die Bedingungen für den Beitritt zur Währungsunion festzulegen und die Konvergenz der EU-Ökonomien zu bewirken. Sie sollten zu einer besseren Koordinierung der Wirtschaftspolitik in den Ländern der EU beitragen. Nur die Staaten, die diese Bedingungen erfüllen, können Mitglieder der Wirtschafts- und Währungsunion, also des EURO-Währungsgebietes, werden.

In der Diskussion um die Währungsunion stand zweifellos die Sorge um die Geldwertstabilität im Vordergrund, weniger das Beschäftigungsproblem. Insbesondere die deutsche Regierung drang nachdrücklich darauf, daß die Beitrittskriterien so festgelegt werden sollten, daß eine Wirtschaftspolitik, die inflationäre Tendenzen fördert, nicht möglich ist. Bezugspunkt für die Geldpolitik, die nach dem Beginn der Währungsunion durch die Europäische Zentralbank bestimmt wird, sollte die bisherige Politik der Deutschen Bundesbank sein. Diese hatte in den Jahren vor Maastricht durch ihre Geldpolitik - so die überwiegende Mehrheit der Fachökonomen - stärkere inflationäre Tendenzen (die insbesondere nach der Wiedervereinigung befürchtet worden waren) verhindert.

Für die höheren Inflationsraten in anderen EU-Mitgliedsländern wurden nicht zuletzt die staatlichen Eingriffe, die Ausgaben- und Steuerpolitik des Staates, insbesondere die Staatsverschuldung (Gesamtschulden und Nettoneuverschuldung) verantwortlich gemacht. Da die Finanzpolitik nach den Maastrichter Verträgen nicht vergemeinschaftet wird, soll sie zumindest gemeinsamen Grundsätzen unterworfen werden. Deshalb beziehen sich zwei der wesentlichen wirtschaftspolitischen Kriterien von Maastricht auf diesen Bereich. Es wurde festgelegt, daß
a. die gesamte Staatsverschuldung nicht mehr als 60% des Bruttoinlandsproduktes betragen darf und
b. die Nettoneuverschuldung nicht mehr als 3% des Bruttoinlandsproduktes. Wer diese Kriterien nicht erfüllte bzw. in Zukunft erfüllt, konnte bzw. kann nicht Mitglied der Währungsunion werden. Zwei weitere Kriterien für die Aufnahme beziehen sich auf die Inflationsrate und den Zins:
c. die Inflationsrate darf maximal 1,5% über dem Durchschnitt der drei preisstabilsten Länder und
d. der langfristige Nominalzins (für staatliche oder vergleichbare Wertpapiere mit längerer Laufzeit) darf maximal 2% über dem Durchschnitt der drei preisstabilsten Länder liegen.

Hinzu kam noch ein Kriterium, daß sich auf die Wechselkurse bezieht. Wer Mitglied der Wirtschafts- und Währungsunion werden wollte, mußte in den vergangenen zwei Jahren vor der Aufnahmeprüfung die im Europäischen Wechselkurssystem (EWS) vorgeschriebenen Bandbreiten eingehalten haben. Außerdem durfte der Aufnahmekandidat den bilateralen Leitkurs seiner Währung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaates innerhalb dieser zwei Jahre nicht von sich aus abgewertet haben.

Seit dem Beginn der Währungsunion im Jahre 1999 sind die Maastricht-Kriterien die zentralen Indikatoren für die Einhaltung des vereinbarten Stabilitätspaktes geworden. Ein Mitglied, daß insbesondere die Vorschriften über die Staatsverschuldung nicht einhält, kann mit qualifizierter Mehrheit der Mitglieder des Rates abgemahnt ("Blauer Brief") werden. Der Gemeinschaft steht ein abgestuftes Instrumentarium von Sanktionen zur Verfügung, um bei Verletzung der Kriterien das jeweilige Mitglied wieder auf den "richtigen Pfad" zurückzubringen. Diese Sanktionen reichen von einer Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage (bis zu 0,5% des BIP) über eine Verschärfung der Darlehenspolitik der Europäischen Investitionsbank gegenüber diesem Mitglied bis hin zu empfindlichen Geldbußen, wenn die genannten Prozentsätze in den Kriterien nachhaltig überschritten werden. Wird z.B. die Nettoneuverschuldungsgrenze dreimal überschritten, so wird die unverzinste Einlage in eine Geldbuße umgewandelt. Bei einem Bruttoinlandsprodukt von 3,7 Billionen DM wären das - bei 0,5% des BIP als unverzinsliche Einlage - immerhin mehr als 18 Mrd. DM. Ausnahmeregelungen von der Einhaltung der Kriterien können nur bei ungewöhnlichen Ereignissen wie z.B. der Überschwemmungskatastrophe an der Elbe gemacht werden. Sie gelten außerdem für schwere Rezessionen, bei denen das Bruttoinlandsprodukt im Vergleich zum Vorjahr einen Rückgang von über 2% aufweist.

Es ist nicht genau bekannt, wie die Vertragsparteien gerade auf diese Grenz-Prozentsätze gekommen sind. Es ist davon auszugehen, daß die stärksten EU-Ökonomien diese Größenordnungen nicht nur kurzfristig, bis zum Zeitpunkt des Beginns der Währungsunion, sondern auch längerfristig für erreichbar hielten. Die vorgesehene Inflationsgrenze wird von den Vertragsparteien vorgesehen worden sein, um einer zum Teil sehr kritischen Bevölkerung gegenüber einen gemeinsamen EURO-Währungsraum "schmackhafter" zu machen und das vorhandene Akzeptanzdefizit zu verringern.

Tabelle 1: Internationaler Vergleich der öffentlichen Haushaltsalden in % des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen (BIPM)

Aus den Tabellen 1 und 2 ist die längerfristige Entwicklung der sich auf die Staatsverschuldung beziehenden beiden Kriterien in den EU-Mitgliedstaaten sowie Japan und den USA zu ersehen.

Aus der Tabelle 1 ist deutlich herauslesbar, welche Anstrengungen von einigen Ländern seit den Vereinbarungen von Maastricht unternommen worden sein müssen, um die 3%-Nettoverschuldungsgrenze zu erreichen bzw. zu unterschreiten. Länder wie Griechenland, Irland, Italien und auch Portugal hatten zeitweise zweistellige negative Haushaltsalden, die im Jahre 2000 verschwunden sind, zum Teil sogar durch Haushaltsüberschüsse ersetzt wurden. Das sich die dafür notwendigen Maßnahmen erheblich auf die nationalen Kreisläufe und damit auf die Beschäftigungssituation ausgewirkt haben, ist nachvollziehbar. Diese "Haushaltssanierungen" sind zum Teil auf verstärkte Sparbemühungen in den öffentlichen Budgets zurückzuführen, auf größere Privatisierungsaktionen von bisher staatlichen Unternehmungen sowie von Verkäufen anderer öffentlicher Vermögensbestandteile. Insbesondere letztere spielen in neoklassisch-neoliberalen wirtschaftspolitischen Vorschlägen eine wichtige Rolle.

Ein vergleichbares Bild ergibt aus der Übersicht der Entwicklung der öffentlichen Gesamtschulden, also der 60%-Regel.

Tabelle 2: Internationaler Vergleich der Staatsschuldenquoten in % des BIPM

Von den vier großen Volkswirtschaften der EU (Deutschland, Frankreich, Italien und dem Vereinigten Königreich, das bis jetzt noch nicht Mitglied im EZB-System ist) und den quantitativ nicht so bedeutsamen Ökonomien erfüllten weder Italien noch Belgien, Griechenland, Spanien und Österreich die 60%-Regelung zu Beginn des Jahres 1999, also beim Eintritt in die Währungsunion. Durch geschickte Veränderungen der Berechnungsgrundlagen wie durch Vereinbarungen wurden jedoch sowohl Belgien, Österreich, Italien und Spanien sofort in die Währungsunion aufgenommen, Griechenland später. Hier zeigten sich bereits die Manipulationsmöglichkeiten hinsichtlich der konkreten Bestimmung des jeweiligen Indikators.

Es sei darauf hingewiesen, daß vergleichbar konkrete, zahlenmäßig fixierte Kriterien, die die Beschäftigung betreffen (Arbeitslosenquoten oder Beschäftigungsgrade) nicht Bestandteil der Maastricht-Vereinbarungen sind. Dies ist neben den schon genannten Sanierungspolitiken ein weiterer Hinweis auf eine mögliche neoklassische Schlagseite der Maastrichter Vereinbarungen. Allerdings spielt die Beschäftigungssituation im Rahmen des Stabilitätspaktes eine wichtige Rolle. Es bedarf deshalb einer genaueren Herausarbeitung von Kernbereichen der neoklassischen Theorie und darauf aufbauender Wirtschaftspolitik im Zusammenhang mit den Maastrichter Kriterien, um die in der Themenstellung geäußerte Vermutung zu überprüfen. Im gegebenen Rahmen kann dies nur holzschnittartig geschehen.

2. Hypothesen und Fragestellungen

Die Interpretation der Maastricht-Kriterien läuft darauf hinaus, daß eine gute Wirtschaftspolitik eine solche sei, die zu einer geringen oder gar keiner Staatsverschuldung bzw. Nettoneuverschuldung führt, die geringe Inflationsraten aufweist und bei der der Nominal- und Realzins langfristiger Anleihen niedrig ist. Aus letzterem läßt sich als wirtschaftspolitische Zielsetzung, bei hoher Korrelation von kurz- und langfristigen Zinssätzen, ein insgesamt niedriges und stabiles Zinsniveau ableiten. Unsere erste Fragestellung an die neoklassische Theorie könnte deshalb lauten: Wie wird der Zinssatz im neoklassischen Modell bestimmt? Als Hypothese formuliert und mit dem Aspekt der Staatsverschuldung verbunden:
a. Eine hohe Staatsverschuldung bzw. Nettoneuverschuldung führt zu einer Steigerung des Zinsniveaus. Hinsichtlich der Zielsetzung einer niedrigen Inflationsrate die Hypothese:
b. Eine hohe Staatsverschuldung bzw. Nettoneuverschuldung führt zu stärkeren inflationären Tendenzen als geringe Staatsschulden.

Im Zusammenhang mit der ersten Hypothese wäre z.B. die crowding-out Behauptung zu diskutieren, mit der zweiten die geldpolitischen Optionen der Neoklassik. Bei beiden Hypothesen ist für unsere Zielsetzung vor allem der Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt und damit der Beschäftigung zu thematisieren, auch wenn in den Maastricht-Verträgen keine konkreten quantitativen Beschäftigungsziele genannt werden. Die Beschäftigungsentwicklung spielt insbesondere in der Diskussion um den europäischen Stabilitätspakts eine wichtige Rolle.

Die Hierarchie der Märkte wird im neoklassischen System bekannterweise völlig anders bestimmt als im keynesianischen Theorieansatz (vgl. Haushaltsdefizite nach den Maastricht-Kriterien, Tabellenblatt "Neoklassik-Keynes"). Auf der obersten Hierarchiebene befindet sich im neoklassischen Gebäude der Arbeitsmarkt mit der Produktionsfunktion. Hier werden die eingesetzte Menge der Arbeit und die Höhe der Produktion und damit das Güterangebot bestimmt. In der Produktion werden die Einkommen "erwirtschaftet", die dann entweder ausgegeben (gesamtwirtschaftliche Nachfrage) oder gespart werden (Sparen als Angebot auf dem makroökonomischen Geldmarkt). Wenn die Löhne höher sind als mit der Technologie, die in der Produktionsfunktion und ihren (Grenz-)Produktivitäten ihren Ausdruck findet, vereinbar ist, kann es zur Unterbeschäftigung kommen. Dies gilt ebenso für den Preis auf dem (hier: makroökonomischen) Geldmarkt (dem Zins) und dem Gütermarkt (dem Güterpreis). Wird das freie Spiel der Märkte durch Entscheidungen von nicht dem privatwirtschaftlichen Kalkül verpflichteten Entscheidungsinstanzen (z.B. der Politik) oder durch Kartellbildungen außer Kraft gesetzt, reagiert das marktwirtschaftlich-kapitalistische System mit den ihm innewohnenden Sanktionen, etwa geringem Wachstum, Arbeitslosigkeit oder Inflation. Zunächst sollten wir uns deshalb noch einmal mit dem gesamten neoklassischen Modell - hier in seiner einfachen Version - vertraut machen (Neoklassisches Gesamtmodell).

3. Neoklassische Theorie ="Maastricht-Theorie"?

Wird das "freie Spiel der Kräfte" auf dem Arbeitsmarkt durch Kartelle auf der Anbieter- und Nachfrageseite (Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) beeinträchtigt, etwa durch einem über dem Gleichgewichtslohn liegenden vereinbarten Tariflohn (Neoklassisches Gesamtmodell, Tabellenblatt Arbeitsmarkt) und wirkt dieser wie ein Mindestlohn, dann kommt es zu Arbeitslosigkeit und Wachstumsverlusten. Dies beeinflußt die Steuereinnahmen negativ, die ja in hohem Maße einkommensabhängig sind. Dadurch kann es bei nicht ausreichender Ausgabendisziplin bzw. nicht ausreichenden Einsparungen des Staates zu einem Budgetdefizit kommen, das durch Kredite abgedeckt wird. Das führt nicht nur zu einer Erhöhung der staatlichen Gesamtschulden, sondern in den nachfolgenden Staatshaushalten zu zusätzlichen Ausgaben beim Zinsendienst für diese Schulden. Wird eine Finanzierung durch höhere Steuern ins Auge gefasst, so kann das zu einer verminderten Nachfrage sowohl beim Konsum wie bei den Investitionen führen. Das wiederum schwächt das Wachstum, die Steuereinnahmen fallen erneut und führt zu einer weiteren defizitären Entwicklung des Staatshaushalts bei. Diese Veränderungen sind in aller Regel nicht linear, sondern exponentiell, also progressiv ansteigend. Somit kann es bei - im neoklassischen Sinne - nicht dem Gesetz von Angebot und Nachfrage unterworfenem Arbeitsmarkt schnell zu einer Verletzung der sich auf den Staatshaushalt beziehenden Maastricht-Kriterien kommen (Neoklassisches Gesamtmodell, Tabellenblatt Arbeitsmarkt).

Neben diesen direkt vom Arbeitsmarkt ausgehenden Effekten kann das Ergebnis einer zusätzlichen Kreditnachfrage des Staates ein verschärfter Wettbewerb auf dem Kapitalmarkt (=Gütermarkt in der Neoklassik) sein. Gehen wir davon aus, dass die Staatsverschuldung vor allen Dingen für öffentliche Investitionen verwendet wird, verschiebt sich im neoklassischen Modell die gesamtwirtschaftliche Investitionsfunktion nach rechts. Dies führt zu einem höheren Gleichgewichtszins und wird privatwirtschaftliche Kreditnachfrager verdrängen (crowding-out). Außerdem gibt einen weiteren Effekt: die Zinszahlungen für unter diesen neuen Bedingungen aufgenommene Staatskredite erhöhen sich (Neoklassisches Gesamtmodell, Tabellenblatt Güter- und Kapitalmarkt). Als Resultat könnte der Zinssatz so steigen, dass das diesbezügliche Maastricht-Kriterium verletzt wird (maximal 2% über dem Zinssatz der drei preisstabilsten Länder), Grund für einen weiteren "Blauen Brief".

Die Höhe der absoluten Preise, das Preisniveaus also, ist im einfachen neoklassischen Modell eine im wesentlichen monetäre Angelegenheit, d.h. das Preisniveau wird durch die Geldnachfrage und das Geldangebot bestimmt. Die Geldnachfrage hängt von den Zahlungssitten, der Umlaufgeschwindigkeit des Geldes und der Höhe des Sozialprodukts ab. Geld fungiert lediglich als Tauschmittel, wird also nur aus dem Transaktionsmotiv nachgefragt und ist nicht zinsabhängig. Das Geldangebot (die Geldmenge) wird durch die Zentralbank determiniert. Geldangebot und Geldnachfrage bestimmen die Höhe des Preisniveaus. Kommt es durch eine Erhöhung der Löhne (vgl. oben) zu einem verringerten Arbeitseinsatz und damit einem geringeren Sozialprodukt, so würde bei einer gleichbleibenden Geldmenge das Preisniveau steigen. Dem ließe sich nur durch eine restriktive Geldpolitik (Verringerung der Geldmenge) entgegenwirken (Neoklassisches Gesamtmodell, Tabellenblatt Geldmarkt). Anders ist es bei einer Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Produktion, etwa durch technologische Neuerungen (bei sonst unveränderten Parametern). Die Geldnachfragefunktion verschiebt sich in diesem Fall nach rechts. Bei gleichbleibender Geldmenge könnte das gestiegene Sozialprodukt also nur durch eine Senkung des Preisniveaus auch "umgeschlagen" werden. Nur durch eine Erhöhung des Geldmenge (Verschiebung nach rechts) lässt sich diese Preisniveausenkung verhindern (verändern Sie die entsprechenden Parameter im Neoklassischen Gesamtmodell und beobachten Sie die jeweiligen Auswirkungen).

4. Bestimmungsgründe einer mittel- und langfristigen Entwicklung der Staatschulden

Wenn wir die hier diskutierten Maastricht-Kriterien als Ausgangspunkt zur Bestimmung der mittel- und langfristigen Schuldensituation des Staates heranziehen, so lassen sich verschiedene Konstellationen von Inflationsrate, Preisniveau, Zinssatz und Wirtschaftswachstum herausarbeiten, die mit den beiden Maastricht-Kriterien zur Staatsschuld mittel- und langfristig kompatibel sind. Mit dem dafür zur Verfügung gestellten Instrument, zusammen mit möglichst realitätsnahen Annahmen hinsichtlich dieser drei Variablen, lässt sich die Erreichbarkeit der Maastrichter Zielsetzungen in mittelfristiger Perspektive beurteilen (Haushaltsdefizite nach den Maastricht-Kriterien, Tabellenblatt "Mit Inflation"). Gerade für die aktuelle Situation ist dies von großer Relevanz.

5. Fazit: Europa in der neoklassischen Sackgasse

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich das neoklassische Gesamtmodell und die in ihm zusammengefassten makroökonomischem Teilmärkte gut als theoretischer Hintergrund des Entstehungszusammenhang für die Maastrichter Verträge und ihre Kriterien eignen. Die enge Begrenzung der Staatsschulden verstellt zweifellos die Möglichkeit, Arbeitslosigkeit und rezessive Tendenzen sowie ein geringes Wachstum mit Hilfe von qualitativ und quantitativ nennenswerten öffentlichen zusätzlichen Ausgaben (etwa für öffentliche Investitions- und Beschäftigungsprogramme) zu bekämpfen. Da eine Wirtschaftspolitik in diese Richtung versperrt ist (Ausnahmen gibt es nur für Naturkatastrophen und Rezessionen mit mindestens zweiprozentigen negativen Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsprodukts), bleiben nur die genuin neoklassischen und neoliberalen Instrumente wie Haushaltseinsparungen, Deregulierungen und Veräußerungen öffentlicher Vermögensbestandteile und/oder aber reguläre Finanzierungen der Staatshaushalte durch erhöhte Steuern- und Abgaben. Letztere sind politisch nur schwer durchsetzbar und haben in aller Regel, wenn sie große Teile der Bevölkerung treffen, nicht die Wirkungen von Verbesserungen der Situation auf dem Arbeitsmarkt. Zusammen mit Einsparungen, die sich immer auch oder sogar schwerpunktmäßig auf sozialstaatliche Bereiche beziehen, wirkt dieses Instrumentarium insgesamt - führt es nicht zu anhaltenden und sehr hohen Wachstumsraten, womit keineswegs zu rechnen ist - zu einer zunehmend sich verschlechternden sozialen Infrastruktur und damit zu einem sich ständig beschleunigendent Prozeß der sozialen und materiellen Ungleichheit. Die Maastrichter Kriterien sind deshalb bei bedingungsloser Einhaltung zweifellos ein starkes Druckmittel, um die europäischen Ökonomien und ihre Gesellschaften auf den neoliberalen Pfad (nicht unbedingt den "amerikanischen Weg") zu lenken, d.h. Europa nicht nur ein anderes Regulierungsmodell aufzuzwingen, sondern eine andere Gesellschaftsstruktur insgesamt.

 

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