3. Januar 2003 Hans-Jürgen Urban

Perspektiven des Europäischen Sozialmodells

I. Die Asymmetrie im europäischen Integrationsprozess

Dass der soziale Integrationsprozess in Europa dem politischen, vor allem aber dem ökonomischen hinterherhinkt, ist mittlerweile fast schon ein Gemeinplatz. Die Vereinigung Europas ist im Kern ein ökonomisches Projekt, und noch dazu eines, das durch wirtschaftsliberale, angebotspolitische und monetaristische Leitbilder geprägt wurde. Die Verankerung und Ausgestaltung der individuellen und kollektiven sozialen Bürgerrechte waren stets dem ökonomischen Integrationsprozess nachgeordnet (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 1996, Leibfried/Pierson 1998, Bieling/Steinhilber 2000). Der Europäische Binnenmarkt sowie die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion sind Realität, an einen europäischen Wohlfahrtsstaat wagen nicht einmal mehr chronische Optimisten zu glauben.

Diese integrationspolitische Asymmetrie, die in der absoluten Nachrangigkeit der sozialen Dimension im Europäischen Integrationsprozess zum Ausdruck kommt, hat unterschiedliche Ursachen. Zum einen ist sie darauf zurückzuführen, dass die großen "hegemonialen Projekte" (Bieling/Steinhilber 2002), deren Realisierung Europa nach vorne getrieben und geprägt hat, allesamt ökonomischer Natur waren. Sie dienten der Integration von Märkten in Europa und ihrer wirtschafts- und finanzpolitischen Flankierung und Absicherung. Wohlfahrtsstaatliche Handlungsspielräume wurden eher eingeschränkt oder spielten - im günstigsten Fall - keine Rolle. Dies gilt:
* für das 1979 etablierte Europäische Währungssystem (EWS). Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems wurde es als finanzpolitische Antwort auf die negativen Folgen stark schwankender Wechselkurse sowie die damalige Weltwirtschaftskrise errichtet. Es sollte vor allem den innereuropäischen Handel auf eine stabilere Grundlage stellen.
* Es gilt gleichermaßen für das Europäische Binnenmarktprojekt, dass als Reaktion auf die zunehmende Schwäche der europäischen Ökonomien im Vergleich zu den kapitalistischen Wirtschaftszentren in Nordamerika und Süd-Ost-Asien zu werten ist. Zwar kam es im Rahmen des Binnenmarktprojektes auch zu einigen sozialen Mindestregelungen, aber im Vordergrund stand die Abschaffung nichttarifärer Handelshemmnisse in den Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Arbeitsmärkten sowie die wechselseitige Anerkennung nationaler Standards. Nicht die Sozialpolitik, sondern die Marktintegration wurde gefördert.
* Auch bei der Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion und des Euro-Finanzregimes spielten nicht sozialpolitische, sondern wettbewerbs- und finanzpolitische Motive die zentrale Rolle. Durch die einseitige Orientierung der europäischen Zentralbank auf die Geldwertstabilität und die restriktiven Defizit- und Schuldenkriterien des Europäischen Wachstums- und Stabilitätspaktes, wurde nicht zuletzt auf Druck der deutschen Bundesregierung und der deutschen Bundesbank, ein Finanzregime errichtet, in dem den nationalen Wohlfahrtsstaaten Knebel angelegt und die Interessen der institutionellen Finanzmarktakteure kursbestimmend wurden.
* Und es dürfte für das nächste politische Großprojekt, die angestrebte Integration der europäischen Finanzmärkte gelten. Diesem Projekt liegt das Leitbild eines finanz(markt)getriebenen Entwicklungsmodells zugrunde, das allmählich als hegemoniales Regime globale Konturen gewinnt (Aglietta 2000, Boyer 2000). Es orientiert sich am neoamerikanischen Kapitalismusmodell (Alber 2001), vor allem an den Sektoren der "New Economy". Verbunden ist damit die Hoffnung auf mehr Wettbewerbsfähigkeit für Europa, ein verbessertes Investitionsklima für die Unternehmen und mehr Beschäftigung. Die wettbewerbspolitische Vorgabe wurde durch die "Lissabonner Strategie" (2000) gesetzt. In ihr hat sich die Europäische Union bekanntlich als neues strategisches Ziel gesetzt, "die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen." Zur Zeit wird dieses Projekt durch entsprechende Rechtsetzungsakte, Richtlinien und politische Initiativen auf den Weg gebracht.

Diese Marktintegration ohne und gegen Sozialpolitik in der Real- und Finanzökonomie wurde und wird durch die Regierungen der Mitgliedsstaaten vorangetrieben. Dies geschah zum einen zweifelsohne immer auch aufgrund massiven Drucks der europäischen Großkonzerne und Finanzmarktakteure. Doch auch die Nationalstaaten zeigten lange Zeit wenig Fähigkeit oder eigenes Interesse daran, die Sozialpolitik bzw. die Entwicklung der nationalen Wohlfahrtsstaaten zu einem europäischen Thema zu machen (Streeck 1998, Scharpf 1999). Das galt für "rechte" wie für "linke" Regierungen. Rechte Regierungen wollten sozialpolitische Kompetenzen auf EU-Ebene verhindern, um nicht von der europäischen Seite her soziale Mindestvorgaben für ihre nationalen Deregulierungs- und Privatisierungsprojekte befürchten zu müssen. Es sei beispielhaft an Margaret Thatcher erinnert, die schon bei dem Wort "soziale Grundrechte" von dem Alptraum geplagt wurde, nun würde über die Brücke Europa des Sozialismus in Großbritannien Einzug halten. Aber auch eher linke Regierungen wollten die Sozialpolitik als nationalstaatliches Thema erhalten. Vor allem, weil sie aus dem wirtschaftsliberalen Europa für die nationalen Wohlfahrtsstaaten nichts Gutes erwarteten. Sie befürchteten Deregulierungs- und Privatisierungsvorgaben, die ihnen das Geschäft der nationalen Wohlfahrtsstaatsreformen weiter erschweren würde. Wie wir wissen, waren diese Befürchtungen durchaus realistisch.

Nun soll nicht verschwiegen werden, dass es in den 90er Jahren auch durchaus Fortschritte im Bereich der europäischen Sozialpolitik gab (Falkner 1998, Schulte 2001, Kruse/Geisen 2001). Durch den Vertrag von Amsterdam wurde das ehemalige "Sozialpolitische Protokoll" in den Vertragstext übernommen, der EG-Vertrag erhielt ein "Beschäftigungs-Kapitel", im Bereich "Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz" wurden einige fortschrittliche Richtlinien erlassen und bei der Bekämpfung von "Armut und sozialer Ausgrenzung" entwickelte die EU Aktivitäten. Doch nach wie vor hinken die sozial- und beschäftigungspolitischen Maßnahmen der ökonomischen Integration hoffnungslos hinterher, und sind die institutionellen Hürden in wichtigen Feldern der Sozialpolitik hoch. So setzten Ratsentscheidungen im Bereich der "sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes" nach wie vor Einstimmigkeit voraus. Und dies ist in den seltensten Fällen zu haben.

II. Die "offene Methode der Koordinierung" als neuer Regulierungstyp

Es steht also zu befürchten, dass sich auch der bevorstehende Integrationsschub in Europa ohne sozialpolitische Interventionen und Flankierungen vollziehen wird. Wenn sich Europa auf den Weg zum "wettbewerbstärksten Wirtschaftsraum" der Welt macht, wie es die Lissabonner Strategie vorgibt, wird dies erneut und wahrscheinlich noch stärker als bisher mit sozialen Verwerfungen einhergehen. Denn zweifelsohne steht die Systemkonkurrenz zwischen dem europäischen und dem neoamerikanischen Kapitalismusmodell und die Stärkung der Attraktivität des Wirtschafts- und vor allem des Kapitalraumes Europa im Vordergrund - und dann kommt lange Zeit nichts! Von besonderer Bedeutung ist hier, dass der Druck der Finanzmärkte und die innerkapitalistische Systemkonkurrenz den Umbau des "fordistischen Produktionsmodells" weiter beschleunigt. Das alte Modell der tayloristischen Massenproduktion und der hierarchischen Unternehmensführung wird zunehmend durch ein neues, flexibleres Modell kapitalistischer Produktion verdrängt. Der Übergang vollzieht sich über eine Dezentralisierung und "Vermarktlichung" der Arbeits- und Unternehmensorganisation und durch neue Formen "indirekter Steuerung" der Arbeitskräfte (z.B. Dostal/Kupka 2000). In diesem Modell schlummern ungeheure Produktivitätspotenziale, aber auch ebenso große Risiken für die Beschäftigten und ihre Mitbestimmungs- und Sozialrechte (z.B. Pickshaus/Schmitthenner/Urban 2001).

All dies bedeutet nicht, das in der neuen Lissabonner Wettbewerbsstrategie Sozialpolitik keine Rolle spielen würde. Vor allem die Auswirkungen auf die nationalen Wohlfahrtsstaaten werden massiv sein. Denn die neue wettbewerbspolitische Formierung Europas versucht alle Politikfelder, die in Europa oder den Mitgliedsstaaten für die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung wichtig sind, in ihren Dienst zu stellen und der wettbewerbspolitischen Zielsetzung unterzuordnen. Das gilt:
* für die Finanzpolitik, die fast ausschließlich auf einen strikten Kurs der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte gerichtet ist, gleichgültig, ob dies die konjunkturellen und Wachstumsprobleme in den Ländern Europas verschärft, die ohnehin unzureichende öffentliche Investitionsquote weiter absenkt und damit dem weiteren Verfall der öffentlichen Infrastruktur Vorschub leistet;
* es gilt auch für die Geldpolitik. Sie wird durch die vertraglich fixierten Kompetenzen und Aufgaben der Europäischen Zentralbank als Instrument einer aktiven Konjunktur-, Wachstums- und Beschäftigungspolitik entwertet und ausschließlich auf die Geldwertstabilität ausgerichtet. Damit dient sie letztendlich vor allem den Einkommens- und Sicherheitsinteressen der großen Geldvermögensbesitzer in Europa;
* es gilt auch für die Aktivitäten im Bereich der Arbeitnehmerschutzrechte. Sie sollen umfassend dereguliert und flexibilisiert werden, um den betrieblichen Arbeitskräfteeinsatz ohne Reibungsverluste an die neuen Produktionsmodelle anpassen zu können. Vor allem der Kündigungsschutz wird mit großer Vehemenz infrage gestellt.
* es gilt auch für die europäische Arbeitsmarktpolitik, die durch Deregulierung und Flexibilisierung von den Arbeitsmärkte her den Umbau des alten Produktionsmodells flankieren soll; hier stehen die Ausdehnung ungeschützter Formen der Lohnarbeit, vor allem von Zeit- und Leiharbeit sowie die angeblich unzureichende Beschäftigungsfähigkeit ("Employbility") im Fordergrund;
* und es gilt schließlich auch für die Alterssicherungs- und Gesundheitspolitik, die ebenfalls zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beitragen und die Schritt für Schritt, aber sehr systematisch für die Anlageinteressen der Finanzmarktakteure geöffnet werden sollen.

Bei der Realisierung dieser Ziele spielt eine neue Methode eine große Rolle, vor allem für die sozialpolitischen Felder. Gemeint ist die "offene Methode der Koordinierung", auf die sich der Europäische Rat ebenfalls anlässlich seiner Lissabonner Tagung einigte (Hodson/Maher 2001, Schulte 2002). Für sie ist in der neuen Wettbewerbsstrategie eine zentrale Funktion vorgesehen: sie soll bei der Umsetzung des strategischen Generalziels zur Errichtung der weltweit wettbewerbsfähigsten Wissensökonomie eine, vielleicht die zentrale Koordinierungsaufgabe übernehmen. Bereits heute findet sie Anwendung im Bereich der Alterssicherung sowie in der Politik gegen Armut und soziale Ausgrenzung, und in einem nächsten Schritt soll sie auf die Gesundheitspolitik ausgedehnt werden. Im einzelnen sieht sie folgende Handlungsschritte vor:
* In Form von Leitlinien für die Union sollen kurz-, mittel- und langfristige Ziele formuliert und dafür ein Zeitplan entwickelt werden;
* Zugleich sollen "bewährte Praktiken" identifiziert werden, die dann als Benchmarks in die Politiken der Nationalstaaten Eingang finden sollen;
* Die Nationalstaaten erstellen Umsetzungs- und Aktionsprogramme, in denen sie unter Berücksichtigung der nationalen und regionalen Unterschiede aufzeigen, wie sie die gemeinsam verabredeten Ziele umsetzen wollen;
* Und schließlich soll eine regelmäßige Überwachung, Bewertung und gegenseitige Prüfung mit Blick auf die erreichten Umsetzungsfortschritte durchgeführt werden.

Bei alledem sollen neben der Union die Mitgliedsstaaten, aber auch die Sozialpartner sowie Akteure der Bürgergesellschaft beteiligt werden.

III. Das offene Koordinierungsverfahren in der Gesundheitspolitik

In der Gesundheitspolitik gewinnt die Offenen Koordinierung besondere Bedeutung durch eine Mitteilung der Kommission zum Thema "Die Zukunft des Gesundheitswesens und der Altenpflege: Zugänglichkeit, Qualität und langfristige Finanzierbarkeit sichern." (Europäische Kommission 2001), die dem Europäische Rat von Barcelona (März 2002) vorgelegt worden war. In ihr versuchte die Kommission an das sozialpolitische Essential der Lissabonner Strategie anzuknüpfen, die Systeme des Sozialschutzes den Erfordernissen des neuen, wissensbasierten Entwicklungsmodells anzupassen und gleichzeitig eine hochwertige medizinische Versorgung der Bevölkerung in Europa sicherzustellen. Auf dieser Grundlage hatte der Europäische Rat von Göteborg (Juni 2001) den Auftrag formuliert, "gemäß der offenen Koordinierungsmethode und anhand eines gemeinsamen Berichts des Ausschusses für Sozialschutz und des Ausschusses für Wirtschaftspolitik ... für die Frühjahrtagung 2002 des europäischen Rates gemeinsam einen ersten Bericht über Leitlinien im Bereich des Gesundheitswesens und Altenpflege (zu) erstellen. Die Ergebnisse der Beratung werden in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik berücksichtigt.". In seinen Schlussfolgerungen nahm der Europäische Rat den Bericht als Rats-Bericht zur Kenntnis und ersuchte die Kommission und den Rat, "die Fragen der Zugänglichkeit, der Qualität und der Finanziellen Tragfähigkeit rechtzeitig vor seiner Frühjahrssitzung 2003 zu prüfen". Der Rat "Beschäftigung und Sozialpolitik" war zuvor darin übereingekommen, "dass in den Jahren 2002 und 2003 die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen eingeleitet und ausgebaut werden muss, in denen - nachdem sie festgelegt sind - ein Austausch von bewährten Praktiken und von Informationen sowie eine Erörterung der gemeinsamen Herausforderungen auf europäischer Ebene stattfinden soll.". Dieser Mitteilung der Kommission zur Zukunft der Gesundheitspolitik könnte aus mehreren Gründen für die Konstituierung einer europäischen Gesundheitspolitik wegweisende Bedeutung zukommen:

1. Im strategischen Ansatz knüpft es an die Ausrichtung der Reformdebatten in den Mitgliedsstaaten an, in dem es die gesundheitspolitische Problemanalyse auf die Sachkomplexe konzentriert, von denen nach allgemeiner Auffassung zukünftig erhebliche Kostensteigerungen ausgehen werden. Zum ersten Mal in dieser Ausführlichkeit beschreibt es gemeinsame Problemlagen in den Gesundheitssystemen der Mitgliedsstaaten und leitet daraus eine Definition EU-weiter versorgungspolitischer Ziele in der Gesundheitspolitik ab. Als Probleme benannt werden: die Überalterung der Bevölkerung, die Folgen der Entwicklung neuer Technologien und Therapien in der Medizin sowie die steigende Nachfrage der Bevölkerung nach medizinischer Versorgung und entsprechender Angebote im Zuge der Steigerung des Lebensstandards und des Bildungsniveaus. Zwar wird explizit die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für die Organisation, für die Finanzierung der Gesundheitssysteme und für die auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zugeschnittene Planung des Versorgungsangebotes festgestellt, um dann jedoch hinzu zu fügen: "Diese Zuständigkeit wird aber innerhalb eines allgemeinen Rahmens ausgeübt, in den viele Gemeinschaftspolitiken immer stärker eingreifen. Aus diesem Grund ist die Entwicklung einer europäischen Zusammenarbeit auf diesem Gebiet erforderlich." Mit Blick auf die Ziele dieser Zusammenarbeit werden drei gemeinsame Herausforderungen der Gesundheitssysteme in der europäischen Union (und den Kandidatenländern) benannt, die es gleichzeitig zu verwirklichen gelte. Zu diesen Zielen gehören zum einen die Sicherung des allgemeinen Zugangs zu einer hochwertigen Gesundheitsversorgung unter besonderer Berücksichtigung der Situation älterer Menschen, die der Langzeitpflege bedürfen; zum zweiten die Erhöhung von Transparenz und Qualität der Gesundheitssysteme insbesondere durch die Evaluierung von medizinischen Verfahren und Erzeugnissen sowie der Versorgungsstrukturen des Gesundheitswesens; und schließlich die Fortsetzung der auf Kostendämpfung abzielenden Reformen in Verbindung mit politischen Maßnahmen der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und zur Sicherung einer adäquaten Finanzierung der Gesundheitsvorsorge.

2. Insbesondere die Beschreibung des Ziels der Sicherstellung der langfristigen Finanzierbarkeit der Gesundheitssysteme lässt den wirtschafts- und fiskalpolitischen Kontext deutlich werden, in den die europäische Gesundheitspolitik hinein formuliert wird. Dabei handelt es sich zweifelsfrei um die Strategie der rigiden Haushaltskonsolidierung im Rahmen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Da sowohl die staatlich organisierten Gesundheitssysteme als auch die parafiskalischen, öffentlich-rechtlichen Sozialversicherungen in die Berechung der jährlichen Defizitquoten der öffentlichen Haushalte einbezogen werden, kann es kaum verwundern, dass die finanzielle Entwicklung der Gesundheitssysteme insbesondere mit Blick auf eine potentielle Gefährdung des fiskalpolitischen Stabilitätsziels betrachtet werden. Somit wird betont, dass "gerade der Gesundheitspolitik eine entscheidende Bedeutung bei der Durchführung von Strategien zu (kommt), die nach Maßgabe der in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik im Jahr 2001 aufgestellten Grundsätze ("Umschichtung der Staatausgaben zugunsten des Abbaus von Sach- und Humankapital" sowie "effizienterer Einsatz der öffentlichen Mittel durch institutionelle und strukturelle Reformen") auf Qualität und Nachhaltigkeit setzen." Die wirtschaftspolitischen Prämissen einer auf öffentliche Haushaltskonsolidierung zielenden Reformstrategie sowie der Umschichtung von öffentlichen Ausgaben zugunsten des Aufbaus privatwirtschaftlicher Sach- und Humankapitalstöcke werden somit auch als Leitlinien der Gesundheitspolitik etabliert.

3. Schließlich, und dies könnte für den vermuteten Aufbau einer europäischen Gesundheitspolitik von strategischer Bedeutung sein, insistiert die Mitteilung mit außerordentlicher Deutlichkeit auf den Beitrag der Gemeinschaftspolitiken für die europäische Gesundheitspolitik. Unter Berufung auf die Rechtssprechung des EuGH, wonach die Mitgliedsstaaten bei der Wahrnehmung ihrer Autonomie in Fragen der Ausgestaltung der Gesundheitssysteme das Gemeinschaftsrecht zu beachten haben, werden in einer eigenständigen Anlage ausführlich jene Regelungsgegenstände und Rechtsfelder des EG-Vertrages hervorgehoben, aus denen sich nach Auffassung der EU-Kommission implizite oder explizite Zuständigkeiten der Gemeinschaft für den Bereich der Sozialpolitik ableiten lassen. So erinnert die EU-Kommission daran, dass es Aufgabe der Gemeinschaft sei, durch die Einrichtung eines gemeinsamen Marktes und einer Wirtschaft- und Währungsunion sowie durch die Durchführung der gemeinsamen Politiken in der Gemeinschaft "ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz ... zu fördern." (Art.2 EG-Vertrag). Dem entsprechend habe die Kommission in ihrer Mitteilung "Eine konzertierte Strategie zur Modernisierung des Sozialschutzes" (KOM 99 347 endg.) "die Sicherung einer hohen Qualitätsansprüchen genügenden und langfristig finanzierbaren Gesundheitsversorgung zu einem der vier Hauptziele der europäischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit erklärt." Darüber hinaus sei nach Artikel 152 EG-Vertrag bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu sichern. Zugleich werden in den vom europäischen Rat von Göteborg (Juni 2001) verabschiedeten "Grundzügen der Wirtschaftspolitik für das Jahr 2001" insbesondere strategische Reformmaßnahmen in den Renten-, Gesundheits- und Altenpflegesystemen als geeignete Maßnahmen zur Reaktion auf die mit der Überalterung der Bevölkerung einher gehenden wirtschaftlichen und finanziellen Herausforderungen benannt. Schließlich wird unmissverständlich auf die Garantien im Zuge der Freizügigkeit innerhalb des Waren-, Personen- und Dienstleistungsverkehrs verwiesen und hervorgehoben, dass nach Artikel 85 und 86 EG-Vertrag die Krankenkassen und die mit der Verwaltung von Systemen der sozialen Sicherheit betrauten Einrichtungen nur dann eine Aufgabe mit ausschließlich sozialem Charakter erfüllen, wenn ihre Tätigkeit auf dem Grundsatz der nationalen Solidarität beruht und nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist und wenn die zu erbringenden Leistungen gesetzlich festgesetzt und von der Höhe der entrichteten Beiträge unabhängig sind. Wichen Tätigkeiten im Bereich der Gesundheitsvorsorge von diesen Prinzipien ab und ließen sie sich als Wirtschaftstätigkeiten im Sinne des Vertrages qualifizieren, so der implizierte Hinweis, entstünden Problemkonstellationen des europäischen Wirtschaftsrechts, für die die Gemeinschaft allemal Zuständigkeit reklamieren könne.

In der deutschen Gesundheitspolitik könnte diesem "Wink mit dem Zaunpfahl" besondere Bedeutung zukommen (Busse 2002). Insbesondere die politischen Akteure, die seit jeher auf Markt- und Deregulierungsstrategien im Gesundheitssystem setzten, könnte erheblichen politischen Aufwind erhalten (Deppe 2000, Deppe/Burghardt 2002). Damit dürften nicht nur die bereits wahrnehmbaren Prozesse einer wettbewerbskorporatistischen Restrukturierung des Gesundheitssystems an Bedeutung gewinnen (Urban 2001). Sollte sich über die neue Koordinierungsmethode das europäische Markt- und Wettbewerbsrecht stärkere Geltung verschaffen, könnte dies sehr schnell zu einer generellen Infragestellung des korporatistischen Regulierungsmodus und einer umfassenden Deregulierung des gesamten Vertrags- und Leistungssystems führen (Hirsch 2000, Hänlein/Kruse 2000). Wenn die Krankenkassen im Sinne des europäischen Wettbewerbsrecht als Wirtschaftsunternehmen aufgefasst würden, wären alle Verträge mit den Krankenhausgesellschaften, den Verbänden der Ärzte und den anderen Leistungsanbieter wettbewerbswidrige Absprachen einzuschätzen. Sie würden ihre Wirksamkeit verlieren und alles müsste über Marktbeziehungen gesteuert werde. Kommt dann noch der Primat von Kostensenkung und Privatisierung aus dem Euro-Finanzregime hinzu, würden dies jene politischen Kräfte stärken, die ohnehin seit Jahren das Gesundheitssystem in Richtung auf mehr Markt, Wettbewerb und Leistungsausgrenzungen deformieren wollen. Die Tage des Solidarsystems wären gezählt.

IV. Erste Auswirkungen der offenen Koordinierungsmethode

Der potentielle Anwendungsbereich der offenen Koordinierungsmethode wurde auf weiteren Gipfeln (in Feira 2000 und Stockholm 2001) auf nahezu alle wettbewerbspolitisch relevante Politikfelder ausgeweitet. Sie könnte sich als äußerst effektiv erweisen. Denn sie umgeht einige Hindernisse, die bisher der Europäisierung der Sozialpolitik im Wege standen. Einerseits ermöglicht sie der europäischen Kommission und dem Rat - trotz der formalen Souveränität der Mitgliedstaaten -, sozialpolitische Initiativen zu entwickeln und eine Koordinierungsfunktion zu übernehmen. Andererseits achtet sie, zumindest formal, diese Souveränität der Mitgliedsstaaten in Fragen der Entwicklung der nationalen Wohlfahrtsstaaten. Doch über das vereinbarte Benchmarking- und Überwachungsverfahren könnte sich eine erhebliche Dynamik und eine reale Einschränkung der Autonomie der Nationalstaaten entwickeln. Und in welche Richtung die so entsehende Dynamik zielt, ist offensichtlich. Denn das gesamte Verfahren der offenen Koordinierung bleibt eng in die wettbewerbs- und stabilitätspolitischen Vorgaben des Euro-Finanzregimes eingebunden. Das strategische Kernziel besteht darin, die Felder der Sozialpolitik nach seinen Kriterien auszurichten. Und das bedeutet in erster Linie: Kostensenkungen, Verschärfung von Anspruchsvoraussetzungen, Flexibilisierung und - nicht zuletzt - die Öffnung der Felder des sozialen Schutzes für die Einkommens- und Verwertungsinteressen der Finanzmarktakteure. Es spricht viel dafür, dass diese Einbindung des gesamten Verfahrens politische Reformoptionen der Mitgliedstaaten, die nicht reibungslos kompatibel mit diesem Kontext sind, erheblich erschwert und andere weiter befördert werden.

Wie in anderen Ländern auch, hat die Methode der offenen Koordinierung in Deutschland bereits Spuren hinterlassen. Zumindest ist sie dabei, nationale Projekte des wettbewerbsorientierten Umbaus der Sozialsysteme zu forcieren, wenn sie auch noch keine dominierende Rolle inne hat. So stellt die deutsche Bundesregierung die letzte "große Rentenreform" aus dem Jahre 2001 explizit in den Zusammenhang der europäischen Vorgaben und Vereinbarungen (BMA 2002). Diese Rentenreform lief insbesondere darauf hinaus, das durchschnittliche Rentenniveau um real etwa 6%-Punkte abzusenken, das Rentenübergangsalter heraufzusetzen bzw. die vorzeitige Inanspruchnahme einer gesetzlichen Rente mit Abschlägen von bis zu 18 % zu versehen und durch die Einführung einer breiten, kapitalgedeckten Privatversicherung Banken, Versicherungen und anderen Finanzakteuren ein Geschäftsfeld zu eröffnen, das sich mittelfristig auf ein dreistelliges Milliardenvolumen auswachsen dürfte.

Ähnliche Entwicklungen sind in Deutschland zur Zeit der Arbeitsmarktpolitik sichtbar. Hier hat die Bundesregierung noch in der vergangenen Legislaturperiode eine sog. Expertenkommission unter Leitung des VW-Managers Peter Hartz eingesetzt, die ein umfassendes Programm zur angeblichen Modernisierung der Arbeitsvermittlung vorgelegt hat (WissenTransfer 2002). Diese Programm soll nun, nachdem die rot-grüne Regierungskoalition durch die Bundestagswahl am 22. September bestätigt wurde, umgesetzt werden. Auch diese sog. Arbeitsmarktreform folgt den Vorgaben des neuen europäischen Wettbewerbskonzeptes, dass der Deregulierung der Arbeitsmärkte und der Beschleunigung der Reintegration von Arbeitslosen in den Arbeitsprozess einen zentralen Stellenwert zumisst. Die Vorschläge der deutschen "Hartz - Kommission" beinhalten neben einigen durchaus sinnvollen Maßnahmen zur Organisationsreform der öffentlichen Arbeitsvermittlung auch eine Reihe von sehr problematischen Elementen. Würde der Kommissions-Bericht "eins-zu-eins" umgesetzt, wären Einschnitte beim Arbeitslosengeld, Verschärfungen mit Blick auf die Zumutbarkeit von angebotener Arbeit, die Privatisierung von Kosten im Bereich der beruflichen Ausbildung und vor allem eine umfassende Deregulierung des Arbeitsmarktes über die systematische Förderung von Leih- und Zeitarbeit die Folge. Die nahe Zukunft wird es zeigen, ob es den Gewerkschaften und der politischen Linken gelingt, die vorgesehenen Maßnahmen des Sozialabbaus zurückzuweisen und die angedachten Reformvorschläge so umzusetzen, dass sie wirklich auf eine soziale und solidarische Reform des Arbeitsmarktes hinauslaufen.

V. Das Neue Europäische Sozialmodell

Ein solcher Umbau der sozialen Sicherungssysteme in Richtung Kostensenkung, Leistungsabbau und Privatisierung findet nicht nur in Deutschland, sondern in vielen Staaten der EU statt. Und immer stärker gewinnen Strategien, die den großen Finanzmarktakteuren einen Zugang in diese Politikfelder organisieren, an Bedeutung. Allmählich werden auf nationalstaatlicher wie europäischer Ebene die Konturen eines Neuen Europäischen Sozialmodells sichtbar (Aust/Leitner/Lessenich 2002), das sich geradlinig in die wettbewerbspolitische Formierung des Wirtschaftsraums Europa im Sinne der Lissabonner Strategie einpasst. In diesem Modell gibt es auch weiterhin Sozialpolitik, aber eine, die zur Sicherung der sozialen Bürgerrechte und zum Schutz gegenüber den Zumutungen der kapitalistischen Marktwirtschaft nicht mehr viel beitragen dürfte. Wenn ich es richtig sehe, wird sich das Neue Europäische Sozialmodell von der bisherigen Variante des sozialstaatlich regulierten Kapitalismus in Europa zumindest in folgenden Elementen unterscheiden:
* Der Sozialpolitik der Nationalstaaten und der EU wird nicht mehr die Rolle zugewiesen, die im Kapitalismus chronische ungleiche Verteilung von Einkommen, Vermögen und Lebenschancen zu korrigieren sowie Wettbewerb und Markt zu regulieren. Vielmehr soll Sozialpolitik allmählich zu einer Variante von Wettbewerbspolitik werden. Die sozialpolitischen Programme und Ziele der EU zielen vor allem auf die Verbesserung der Angebotsbedingungen der Unternehmen, etwa über die Anhebung der Qualifikation und des Gesundheitszustandes der Beschäftigten oder die schnellere Vermittlung von Arbeitslosen. Es geht vor allem um Beiträge zur betrieblichen Wettbewerbsfähigkeit und zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung.
* Zugleich geht die Herausbildung des Neuen Europäischen Sozialmodells auch mit einer Neubewertung der "sozialen Frage" einher. Galten bisher soziale (Verteilungs-) Gerechtigkeit und Gleichheit in den Lebenschancen als Ziel linker Gesellschaftspolitik, so hat die Neue Sozialdemokratie in Europa auf ihrem "Dritten Weg" die angeblich wettbewerbs- und produktivitätsfördernde Funktion sozialer Ungleichheit entdeckt (Mahnkopf 2000). Soziale Gerechtigkeit und Gleichheit werden als potentiell totalitär und standortschädlich diffamiert und die Re-Polarisierung der Verteilung von Einkommen, Vermögen und Lebenschancen wird zum dezidierten Politikziel.
* Der Dominanz von Markt und Wettbewerb hat sich auch die Vorstellung von Solidarität unterzuordnen. Solidarität heißt nicht länger, die Konkurrenz der Lohnabhängigen untereinander außer Kraft zu setzten; und auch nicht, Unternehmen und hohe Einkommensgruppen über Steuern oder Sozialversicherungsbeiträge zu belasten, um daraus Systeme des sozialen Schutzes zu finanzieren. Der neue Begriff von Solidarität empfiehlt den sozialen Konfliktparteien, sich auf betrieblicher, aber auch auf gesellschaftlicher Ebene zu Wettbewerbskoalitionen zusammenschließen, um im inländischen oder im globalen Konkurrenzkampf besser überleben zu können. Nicht mehr die soziale Klasse, sondern der Betrieb oder der Wirtschaftsstandort sollen die neuen Solidar-Gemeinschaften bilden (Streeck 2000).
* Diese "Wettbewerbssolidarität" ("Competitive Solidarity") (Streeck) ist zugleich die Begründung und Rechtfertigung für die empfohlenen oder geforderten institutionalisierten Wettbewerbskoalitionen (Hassel 2000, Traxler 2001). Diese werden in den Betrieben zwischen der dortigen Interessenvertretung und der Unternehmensleitung, in der Gesellschaft zwischen den Verbänden von Kapital und Arbeit und dem Staat geschlossen. Im Kern geht es um die Einbindung der Gewerkschaften beim Übergang zum finanz(markt)getrieben Entwicklungsmodell (Urban 2001, Bieling/Schulten 2002). Für die Gewerkschaften eine höchst prekäre Angelegenheit, die sie schnell in die politische Defensive oder in heftige Konflikte zwischen Vorständen und Mitgliedschaft führen kann.
* Doch auf eine Gegenleistung in Form einer aktive Wirtschaftspolitik gegen Wachstumskrise und Arbeitslosigkeit brauchen die Gewerkschaften nicht zu hoffen. Im Neuen Sozialmodell herrschen nicht nur die Paradigmen angebotspolitischer und monetaristischer Wirtschaftstheorien (Huffschmid 1999). Auch die Finanz- und Geldpolitik wird durch die Vorgaben des Stabilitätspaktes sowie die Aufgabenbestimmung der europäischen Zentralbank weitgehend entwertet (Oberhauser 1996, Priewe 1997). Damit muss dieses Modell ohne eine aktive Konjunktur-, Wachstums- und Beschäftigungspolitik auskommen. In der europäischen Wirtschaftspolitik stellt der Policy-Mix des "Makro-ökonomischen Dialoges" gegenüber einer wechselseitigen Anpassungskonkurrenz einen Fortschritt dar. Doch letztlich versucht er eben auch, die Gewerkschaften auf eine "zurückhaltende" Tarifpolitik zu verpflichten, um angeblichen lohninduzierten Inflationsgefahren und entsprechenden Zinsreaktionen der EZB vorzubeugen.

Mit diesen Elementen sind sicher nicht einmal alle Stützen des Neuen Europäischen Sozialmodells beschrieben. Aber ich denke sie reichen aus, um eines deutlich werden zu lassen: Sollte sich dieses Leitbild eines neuen Sozialmodells in die Realität umsetzen, hätten die Lohnabhängigen, die Gewerkschaften und die politische Linke in Europa nichts Gutes davon zu erwarten. Die eindeutige Unterordnung von Sozialpolitik und gesellschaftlichen Gerechtigkeitszielen unter die Zwänge einer aggressiven Wettbewerbspolitik dürften die großen Probleme unserer Zeit: die strukturelle Massenarbeitslosigkeit, die zunehmende Polarisierung in der Verteilung des gesellschaftlichen Reichtums und die voranschreitende Marginalisierung gesellschaftlicher Minderheiten nicht lösen, sondern weiter verschärfen.

VI. Aktuelle Aufgaben der gesellschaftlichen und politischen Linken in Europa

Es kann also kaum Zweifel daran bestehen, dass die Linke in Europa eine klare Oppositionshaltung gegenüber diesem neuen "Sozialmodell" einnehmen muss. Wie sich die sozialistischen bzw. sozialdemokratischen Parteien in Europa entscheiden werden, scheint mir noch nicht ausgemacht. Einerseits dominiert in vielen dieser Parteien die Philosophie des "Dritten Weges", der geradeaus in das Neue Europäische Sozialmodell hinein führt. Denn das Neue Sozialmodell ist das Modell der Neuen Sozialdemokratie. Doch andererseits scheinen allmählich auch die internen, politischen Oppositionskräfte erneut an Selbstbewusstsein und Ausstrahlungskraft zu gewinnen, die auf eine andere, fortschrittliche Modernisierung Europas drängen. Einen ähnlichen Streit um die zukünftige strategische Ausrichtung gibt es offensichtlich in den europäischen Gewerkschaften. Unterstützend könnte sich für die Linke in den Gewerkschaften und Parteien das langsame, aber doch sichtbar werdende Wiederaufleben sozialer Protestbewegungen und Selbsthilfeinitiativen sowie die beeindruckende transnationale Vernetzung der Bewegung der Globalisierungskritiker erweisen. Darüber, welche Handlungsfelder durch die Linke besetzt und welche politischen Reformprojekte sie auf die Agenda setzen müsste, sollten wir gemeinsam diskutieren. Zu dieser Diskussion sein abschließend vier Gedanken beigetragen:

Erstens: Eine unverzichtbare Voraussetzung für eine politische Renaissance der Linken und eine soziale Reformbewegung in Europa ist die Emanzipation der Gewerkschaften gegenüber der Strategie des "Dritten Weges" und die Rückgewinnung gewerkschaftlicher Autonomie. Das gilt für die betriebliche wie für die gesellschaftliche Ebene. Die Gewerkschaften müssen bei der Mobilisierung des gesellschaftlichen Widerstandes gegen den wettbewerbspolitischen Umbau der nationalen Wohlfahrtsstaaten eine aktivere Rolle übernehmen. Dies würde auch die Bedingungen für die Linke in den politischen Parteien in ihrem Engagement für eine Neuorientierung der europäischen Sozialdemokratie verbessern.

Zweitens. Die Mobilisierung von politischem Widerstand gegen die Demontage der nationalen Wohlfahrtsstaaten ist wichtig, sie alleine dürfte aber nicht ausreichen. Die gewerkschaftliche, gesellschaftliche und politische Linke muss eine eigene Vorstellung davon entwickeln, auf welchen Entwicklungspfad sich Europa begeben soll. Mit anderen Worten: Sie muss gerade in den wichtigen Feldern der Sozialpolitik, für die Alterssicherung, für die Arbeitsmarktentwicklung, für die gesundheitliche Versorgung und nicht zuletzt für ein demokratisches und solidarisches Bildungssystem Reformvorstellungen entwickeln, die die Perspektive für ein anderes, ein soziales Europa erkennbar werden lässt. Hier wäre zu fragen, ob nicht auch die Linke in einem produktiven Sinne den "Benchmarking"-Gedanken der offenen Koordinierungsmethode aufnehmen könnte. Ein "linkes Benchmarking-Verfahren" würde allerdings nicht nach "bewährten Praktiken" der Kostensenkung, Privatisierung und Kapitalisierung der sozialen Sicherungssysteme Ausschau halten. Es müsste darauf orientieren, wo in europäischen Ländern gelungene Beispiele für eine solidarische Reform der sozialen Sicherheitssysteme zu finden sind. Und es müsste danach fragen, wie diese guten Beispiele in den nationalstaatlichen Auseinandersetzungen politik- und durchsetzungsfähig gemacht werden könnten. In der deutschen Debatte würde nach Vorbildern in den Sozialsystemen der anderen europäischen Länder gefragt, wie diese möglichst große Bevölkerungsgruppen in den Schutz der Sozialversicherungen integrieren, durch welche zusätzlichen Finanzierungsgrundlagen die Systeme stabilisiert werden könnten und welchen Beitrag die Sozialpolitik zur Beseitigung ungleicher Chancen zwischen Männer und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft leisten könnte.

Drittens: Welche Spielräume für eine solidarische Modernisierung der europäischen Wohlfahrtsstaaten und des Europäischen Sozialmodells zur Verfügung stehen, wird nicht zuletzt durch die Ausgestaltung des Euro-Finanzregimes entschieden. Sollte es bei der jetzigen Form des Stabilitätspaktes und der Rolle der Europäischen Zentralbank bleiben, ist eine Wende in Richtung auf mehr Wachstum, Beschäftigung und soziale Gerechtigkeit in Europa nicht zu erwarten. Die Defizit- und Schuldenkriterien des Stabilitätspaktes müssen gelockert und grundlegend verändert werden; und die europäische Zentralbank muss mit ihrer Geldpolitik zusätzlich auf das Ziel der Förderung von wirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung verpflichtet werden. Die Initiative der Europäischen Kommission, den Zeitpunkt, zu dem die Nationalstaaten einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen müssen, um zwei Jahr auf 2006 zu verschieben, wird zwar gerade durch die Finanzminister der Mitgliedstaaten abgeblockt. Aber sie zeigt eindeutig, dass in die Debatte über den Stabilitätspakt Bewegung kommt. Dies vor allem, weil sich die Vorgaben des Euro-Regimes immer offensichtlicher als Blockaden für die Überwindung der aktuellen Wachstumskrisen, Staatsdefizite und Beschäftigungsprobleme erweisen. Die Linke muss sich hier einschalten und ihre Vorstellungen für eine grundsätzliche Veränderung des Euro-Finanzregimes offensiv einbringen.

Viertens: Schließlich wäre danach zu fragen, welche Akteure zu welchem Zeitpunkt und mit welchen politischen Inhalten in die Abwicklung des Verfahrens der offenen Koordinierung intervenieren könnten und sollten. Das formale Beteiligungsangebot ist bisher weitgehend Theorie geblieben. Weder die Gewerkschaften, noch die Akteure der Bürgergesellschaft sind an den aktuellen Prozessen mit Einfluss beteiligt. Das gilt insbesondere für die Rolle des europäischen Parlamentes, an dem das ganze Verfahren doch weitgehend vorbeiläuft. Es scheint doch so, dass die Europäische Kommission und der Europäische Rat ihre Machtposition in diesem Verfahren stärken. Ich bin mir nicht sicher, ob das europäische Parlament bzw. die fortschrittlichen Kräfte in ihm ihre Rolle in diesem neuen Koordinierungsverfahren schon gefunden haben. In Deutschland beginnen einige, wenige Akteure erst ganz langsam zu begreifen, was da mit der Sozialpolitik in Europas geschieht und was auf die nationalen Wohlfahrtsstaaten zukommen könnte. In den Gewerkschaften spielt die ganze Angelegenheit bisher keine Rolle. Meines Erachtens steht eine offene Debatte über die Risiken, wie über die positiven Optionen dieses Verfahrens, aber auch über die Rolle des Europäischen Parlamentes und der nationalen Entscheidungsträger und natürlich auch der Gewerkschaften noch aus. Sie wäre dringend notwendig.

Diese und andere Ziele werden sich nur erreichen lassen, wenn es gelingt, in Europa eine Atmosphäre für einen Politikwechsel zu erzeugen. Und noch wichtiger, wenn sich als Träger einer politischen Alternative ein breiter, sozialer Reformblock aus Gewerkschaften, parteipolitischer Linken und sozialen Bewegungen herausbildet. Wir vom Forum Soziales Europa haben großes Interesse daran mit euch darüber zu diskutieren, welchen Beitrag wir gemeinsam dazu leisten könnten.

Literaturverzeichnis:

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